[지음 활동]학생인권조례의 어제, 오늘 그리고 내일 - 서울학생인권조례 제정 10주년 기념식 및 인권포럼 (2022년 1월)

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학생인권 실태와 학생인권실현을 위한 제안

 

난다

(청소년인권운동연대 지음 상임활동가)

 

 

서울 학생인권 현실은 합격점을 받을 만한가

 

2011년 12월 19일, 서울시의회에서 서울 학생인권조례가 가결되었고, 2012년 1월에는 서울시교육청이 학생인권조례를 공포하였다. 지금으로부터 딱 10년 전이다. 그보다 조금 앞서서 2010년 7월에는 서울시교육청에서 체벌금지를 선언했고, 2011년 3월 교육부는 「초·중등교육법 시행령」을 개정하여 학교 체벌을 부분적으로나마 금지했다. 이러한 변화는 학생인권 보장을 요구해온 청소년인권운동이 낳은 유의미한 제도적 개선이었고, 학생인권 상황에도 분명 괄목할 만한 변화를 불러왔다. 현재와 같은 학생인권 관련 체계는 10년 전에 틀이 잡힌 셈이라고 할 수 있고, 10년이 지난 지금 과연 학생인권이 잘 실현되고 있는지 면밀히 평가해야 할 것이다.

청소년인권운동과 학생인권조례나 학교 체벌금지 선언 등은 분명 학교의 모습을 많이 바꾸어 놓았다. 두발복장규제나 체벌 등이 학교의 ‘당연한’ 풍경처럼 여겨지던 한국 사회의 상식이 변하기 시작했다. 그러나 학생인권조례의 등장이 곧 학생인권의 전면적, 전국적 보장을 의미하지는 않았다. 경기도에서 광주, 서울, 전북까지 학생인권조례가 제정되던 시기에 교육부는 학생인권조례 무효 소송을 제기하고, 「초·중등교육법」 및 「초·중등교육법 시행령」을 개악하여 학생인권조례를 무력화하려 했다. 학칙에 용의복장 등의 사항을 기재하도록 개정되었던 「초·중등교육법 시행령」은 2021년 되돌려졌지만, 학칙을 학교장이 정하게 하고 교육감의 감독 권한을 삭제한 법률은 아직까지 유지되고 있다.

특히 서울 지역은 서울 학생인권조례 시행 초기인 2012년에서 2014년까지 학생인권조례에 부정적인 교육감이 재임하면서 조례를 제대로 시행하지 않아, 정착에 아주 중요한 시기를 놓치게 되기도 했다. 이런 악조건을 감안하더라도, 서울 학생인권조례가 본격적으로 작동한 지 약 8년이 되어가고 있으니 서울시교육청이 책무를 다했는지 평가하는 데 문제는 없을 거라고 본다.

학생인권 실태를 알아보기 위해서 먼저 서울시교육청에서 2020년 2월 발표한 공식적 자료인 〈제2차 서울 학생인권 실태조사〉(국제아동인권센터, 서울시교육청)를 살펴보자. 우선 체벌에 관련된 문항이다. 조사에서는 모욕적인 말, 성희롱, 협박 등을 같이 조사했으나 편의상 직관적인 ‘신체에 대한 폭력’과 ‘간접체벌’ 수치만 정리해보았다.

 

제2차 서울 학생인권 실태조사

중 체벌 관련 결과

전혀 발생하지 않는다

거의 발생하지 않는다

가끔 발생한다

자주 발생한다

초등학생

신체에 대한 폭력

83.1%

11.5%

3.8%

1.1%

간접체벌

81.7%

12.0%

4.4%

1.3%

중학생

신체에 대한 폭력

71.4%

20.1%

7.3%

1.1%

간접체벌

58.0%

21.0%

14.4%

6.6%

고등학생

신체에 대한 폭력

78.0%

17.1%

4.3%

0.7%

간접체벌

72.6%

17.4%

7.6%

2.3%

 

사실 체벌은 「초·중등교육법」 및 「아동복지법」에 의해 금지된 명백한 불법이자 직접적 폭력/학대 행위로 ‘전혀 발생하지 않는다’는 응답이 100% 가까이 나와야 마땅하다. 잘 근절되지 않는 암수범죄를 고려하더라도 명확하게 금지된 지 10년이 넘어 가는 ‘신체에 대한 폭력’이 발생한다는 응답률이 20%를 넘고 있는 것은 충격적이다. ‘간접체벌’의 경우는 중학생은 21.0%, 고등학생은 9.9%가 ‘자주/가끔 발생한다’고 응답한 것 역시 심각하다.

 

제2차 서울 학생인권 실태조사

중 체벌 관련 결과

전혀 그렇지 않다

그렇지 않은 편이다

그런 편이다

매우 그렇다

초등학생

머리 모양과 옷차림을 자유롭게 할 수 있음

1.5%

4.0%

22.9%

70.3%

중학생

머리 모양을 자유롭게 할 수 있음

22.9%

19.9%

36.9%

20.4%

복장을 자유롭게 할 수 있음

20.7%

27.1%

37.7%

14.4%

고등학생

머리 모양을 자유롭게 할 수 있음

22.6%

25.4%

30.7%

21.3%

복장을 자유롭게 할 수 있음

21.3%

20.4%

34.1%

24.2%

 

두발·복장규제에 관한 조사 결과 역시 학생인권조례가 두발·복장의 자유화를 실현시키지 못한다는 것을 보여준다. ‘머리모양을 자유롭게 할 수 있는지’ 물은 것에 ‘그런 편이다’ 또는 ‘매우 그렇다’라고 응답한 비율은 중학생 중 57.3%, 고등학생 중 52.0%에 그쳤다. ‘복장을 자유롭게 할 수 있는지’ 물은 문항에서는 이 비율은 중학생 52.1%, 고등학생 58.3%였다. 과반수의 중고생은 두발·복장의 자유를 보장받지 못한다고 느낀다는 것이다. 두발·복장규제의 경우에는 학칙(생활규정)에서는 명시적 내용을 넣지 않았으면서 학교에서 별도의 기준을 운영하는 경우, 교사의 자의적 기준에 의하여 강압적으로 지도하는 경우 등도 나타나고 있다. 단순히 학칙에 두발·복장 관련 규제가 명시되어 있는지를 모니터링하는 것 이상으로 실질적으로 학생들의 자유가 보장되도록 가이드라인을 적용하는 것이 필요하다. 두발·복장에 관해 교육적 조치나 안내, 지도의 수준을 넘어 불이익을 주거나 강제하거나 징계하는 등의 행위를 금지시켜야 한다. 교육 차원의 ‘지도’와 강제적인 ‘징벌’을 구분하지 않는 학교 현실에서는 시급히 이러한 기준을 제시하는 일이 필요하다.

서울에서 또 하나 오랫동안 문제가 된 학생인권 사안은 바로 종교계 사립학교에서 일어나는 종교 수업 강요였다. 2004년 서울 대광고에서의 투쟁 이후 종교 수업 선택권과 대체 과목 수강을 보장해야 한다는 지침이 생기기도 했다. 서울 학생인권조례 역시 종교의 자유를 명시하고 있다. 그러나 〈제2차 서울 학생인권 실태조사〉 결과, 종교계 학교에서 해당 사항이 있는 중학생 중 30.5%, 고등학생 중 45.1%가 종교 시간에 참석을 원치 않아도 대안을 요청할 수 없다고(‘전혀 그렇지 않다’ + ‘그렇지 않은 편이다’) 답했다.

학생인권조례 시행 10주년을 맞아 살펴본 가장 최근의 공식 조사 결과가 이러하니 부끄러운 노릇이다. 사실 학생인권 관련 종합적 조사가 2020년이 겨우 2차라는 것 자체도 놀랍다. 이러한 문제점이 단적으로 드러난 것이 바로 2021년 상반기에 서울시의회와 여러 단체들의 조사 결과 밝혀진 서울 지역 학교들의 복장규제 사례들이었다. 개성실현권과 자유의 보장이 원칙으로 자리 잡지 못하고, 학칙을 학내 절차에 따라 개정하도록 하고 ‘두발 길이만’, ‘속옷만’ 하는 식으로 문제 해결을 권고한 결과 가장 기본적이고 사적인 이슈에서조차 인권이 온전히 보장되는 데 이르지 못하고 있다. 이러한 성적표는 “이만하면 많이 좋아졌다”라고 평가할 게 아니라, 학생인권 보장을 위한 책무에 최선을 다하지 못했다고 반성하고 사과해야 할 수준이라 보인다.

한 가지 짚고 넘어가야 할 것은 이러한 조사 결과가 나왔는데도 서울시교육청은 2021년 발표한 종합계획에서 조사 결과를 반영하여 체벌, 두발·복장규제, 종교 강요 등에 관해 더 적극적 조치를 담지 않았다는 점이다. 물론 성소수자를 포함하여 소수자에 대한 차별 금지, 혐오에 대한 대처 등을 명시한 것은 진전된 부분으로 평가할 만하다. 하지만 그것이 학생인권 관련 다른 영역에 소홀해도 된다는 의미는 아닐 것이다. 학교 현장의 인권 상황은 느리게 개선되고 있는데도 서울시교육청은 ‘두발자유화 선언’ 등으로 마치 문제가 해결된 양 대외적으로 발표하고 있고, 그러면서 학생인권 보장에 열심히 나서고 있다는 이미지를 만들어 오지는 않았나 돌아봐야 한다. 서울시교육청은 물론 학생인권 실현을 위해 적극적으로 발언해야 하는 기관이지만, 동시에 행정기관이자 학교를 관리·감독하는 곳으로서 학생인권이 현장에서 실현되도록 실질적 조치를 취해야 할 기관이다.

 

학생인권 실현을 위한 제안


그렇다면 서울학생인권조례가 제대로 안착되려면 어떻게 해야 할까? 답은 간단하다. 학생인권조례에서 명시하고 있는 내용을 제대로 지키는 것이다. 위에서 2020년 2월에 발표된 학생인권 실태조사 결과보고서를 통해 살펴보았듯 학생인권조례의 핵심 조항도 온전히 관철되지 않고 있는 상황에서 서울시교육청의 대책은 무엇인지 다시 점검하고 밝히길 바란다.

 

첫째, 서울학생인권조례가 새로운 10년을 맞아 나아가려면 기본적인 홍보부터 다시 시작해야 한다. 2015년 실태조사와 2019년 조사를 비교해보면 학생인권조례에 대한 인지도는 더 낮아졌다. 학생들은 입학을 하거나 새 학기 등교를 시작할 때, 학교로부터 생활규정을 공지받는다. 학교의 생활규정과 함께 학생인권조례도 적극적으로 공지되어야 한다. 학교는 학생인권조례의 존재와 그 내용을 학교 구성원 모두에게 필수적으로 홍보해야 하며, 교육청은 각 학교가 이를 시행했는지 여부를 점검해야 한다. 이러한 홍보 과정은 인권교육 실시와는 별개로 이뤄져야 할 것이다. 학생인권조례를 알리는 과정을 통해 학생들은 자신의 권리와 이를 뒷받침하는 제도에 관해 인지하게 될 것이며 이는 학생인권을 실현해나가는 가장 첫걸음, 기본 중의 기본이다.


둘째, 10년 전부터 풀리지 않고 있는 고질적인 학생인권 침해 문제들에 대해 단호하게 대처해야 한다. 특히 인권 중에서도 개인의 머리카락 모양, 옷차림이나 액세서리, 패션 등 개성에 해당하는 부분, 사생활 영역, 개인 신체에 대한 침해와 억압에 해당하는 부분은 ‘민주주의적 절차’를 거친다 하더라도 함부로 제한할 수 없다는 것을 분명히 인지하고 알려야 한다. 사회적 논란이 된다는 이유로, 토론 및 공론화를 추진하는 것이 지금까지 서울시교육청의 주된 방침이었다. 하지만 그 결과가 학생인권조례가 제정된 지 10년이 지난 시점에도 ‘두발자유’ 하나 제대로 이뤄내지 못한 지금의 실태이다.

오히려 서울시교육청의 부정확하고 불확실한 태도가 혼란을 방치하고 가중시키고 있다. 민주주의 사회에서 비밀 투표를 할지 말지, 사람을 때릴지 말지를 두고 계속 토론하지 않는다. 학생인권종합계획 등 관련 정책을 추진하는 과정에서 학생의 기본권에 관련한 주제에 찬반을 묻는 토론 또한 하지 말아야 한다. 하지만 서울시교육청은 두발자유에 대한 찬반 토론, 편한 교복에 대한 찬반 토론 등을 ‘공론화’라는 이름으로 진행해왔다. 이는 이미 서울시학생인권조례에서 명시하고 있는 개성 실현의 권리가 마치 토론 대상이며, 논의 결과에 따라 학교에서 규제할 수도 있는 대상이라는 인식을 심어주기만 할 뿐이다.

특히 공론화 과정에서 ‘민주주의적 절차’를 명목으로 학교 구성원 모두의 의견을 반영하기 위해 학생, 교사, 학부모의 의견 수렴 절차를 거치는 것이 일반적이다. 하지만 가만히 뜯어보면 이상한 구석이 많다. 예컨대 학생들은 70~80%가 두발규제 폐지를 원한다고 설문 결과가 나오더라도 교사·보호자 중 반대 의견이 압도적이라면 두발규제가 유지되는 식이다. 그 규정을 적용받을 일이 결코 없을 교사·보호자들의 의견이 크게 작용하여, 학생들 대다수가 동의하지 않은 경우에도 학생의 인권을 제한하는 학칙이 유지되는 것이다. 수직적이고 나이주의적인 한국 사회의 문화와 학교의 구조상 학생들로서는 교사·보호자들에게 제대로 의견을 전달하고 설득할 기회를 얻기도 어렵다. 이러한 절차를 과연 ‘민주적’이라고 평가할 수 있을지 의문이다.

서울시교육청이 학생인권 보장을 위해 해야 할 일은, 공론화를 위한 토론을 개최하며 학교 현장의 혼란을 더할 것이 아니라, 학생인권조례가 담고 있는 취지와 인권의 원칙을 학교 현장에 설명하고 분명히 지켜나가기 위한 방안을 고민하고, 인권침해 구제 절차를 강화하기 위해 적극적으로 노력하는 일이다. 학생인권은 찬반의 영역이 아니라는 점을 분명하게 인식하고, 인권침해는 더 이상 허용되지 않는다는 단호한 태도로 관련 정책을 추진할 것을 제안한다.

 

셋째, 매년 학생인권 실태조사를 진행하고 학생들의 직접 참여를 중심으로 한 모니터링단/컨설팅단을 적극적으로 운영해야 한다. 실태조사를 하는 이유는 현황을 파악하고 그에 맞는 보완점을 찾아 실행 계획을 세우기 위해서이다. 그런데 지금까지 서울지역 학생인권 실태조사는 2015년과 2019년, 총 두 번만 진행되었을 뿐이다. 10년이 다 되어가는데 교육청 차원에서 학생인권의 실태 파악부터 제대로 되고 있는지를 묻지 않을 수 없다.

서울시교육청은 2021년 속옷 규정 특별 컨설팅을 추진한 바 있다. 이는 청소년인권단체의 국가인권위 진정 등 학생들의 문제제기와 함께 서울시학생인권조례 제12조에서 “학생의 복장에 대해서는 학교규칙으로 제한할 수 있다”는 잘못된 단서 조항이 전면 삭제된 이후 취해진 조치였다. 학생인권을 침해하는 문제적 학칙에 적극적으로 대응한 것이라 평할 수도 있으나, 한편으로는 속옷 규정에 한해서만 이루어진 컨설팅이라는 점에서 아쉬움이 크다. 또한 20여년 전에도 존재했던 속옷, 양말 규제 등의 규정이 지금도 큰 문제의식 없이 행해지고 있다는 점에서 참담함과 기시감을 느낄 수밖에 없다. 서울시교육청의 특별 컨설팅은 이런 상황을 시정하기 위한 최소한의 조치였다.

서울학생인권조례가 시행된 지 10년이라는 시간이 지났지만 학생인권침해는 반복되고 있다. 특히 여전히 많은 학교에서 학칙으로 용의복장을 정하고, 속옷 색깔 및 착용 여부를 단속하고, 특정 복장을 금지하여 이를 어기면 처벌하는 등의 인권침해가 일어나고 있다. 이는 학생은 ‘학생다움’을 지켜야 하며 정해진 복장을 입어야 한다는 잘못된 통념, 용의복장규제를 통해 학생을 통제해야 한다는 폭력적인 인식이 아직도 학교에 자리 잡고 있기 때문이다. 그동안 서울시교육청이 학생인권조례의 의미와 내용을 적극 활용·홍보하고 학생인권조례를 어기는 학교에 대해 관리·감독을 철저히 해야 할 의무에 소홀한 탓도 크다. 학교의 자율성을 지켜야 한다는 명목으로 부당하게 유지되어온 학생에 대한 용의복장규제는 예외 없이 금지되어야 한다. 학생인권이 보장되는 학교를 만들고자 한다면 학생의 용의복장을 어떻게 정할지가 아니라 두발복장규제라는 오랫동안 반복되어온 기본권 침해를 어떻게 바로잡을지 논의해야 한다.

서울지역 모든 학교의 생활규정을 개정하기 위해 매년 실태조사를 포함한 적극적인 직권조사 실시, 학생인권센터와 각 지역별 교육청과 직접 연계되는 학생 중심의 모니터링단을 운영할 것을 제안한다. 현재 운영 중인 학생참여단의 주요 사업으로 제안하여 추진할 수도 있을 것이다. 이러한 활동을 통해 학생인권조례와 맞지 않는 학칙을 꼼꼼히 찾아내 각 학교 별 생활규정의 실질적 개정까지 이어질 수 있도록 교육청의 지원도 충분히 고려되어야 할 것이다.

 

발제를 마무리하며

 

한국 사회에서 두발 자유, 체벌 금지 등 학생인권 의제가 공론화된지 어느덧 20년에 가까운 시간이 흘렀다. 청소년인권운동 및 교육운동을 통해 전국 6개 지역에서 학생인권조례가 제정되었고 체벌금지 등의 법 개정도 이뤄졌으며 ‘만 18세 선거권 연령 하향’, ‘정당 가입 연령 하향’ 등 정치적 변화의 바람도 커지고 있다. 하지만 학생인권에 대한 사회적 이해 부족, 학생·청소년이라는 비(非)시민적 지위로 인한 소수성, 일부 지역에서만 적용되는 조례 형식의 법제도적 한계 등 우리 사회에서 학생인권의 현실은 아직 열악하다. 학생인권에 더욱 관심을 갖고 힘을 기울여야 하는 이유이다.

서울시교육청은, 적어도 학생인권 담당 부서는 학생 그리고 학생인권의 편이어야 한다. 그것이 학생인권조례가 시행되고 있는 지역의 공공 기관으로서 해야 할 최소한의 책무라고 생각한다. 서울시교육청이 지금까지 해온 것처럼 소극적으로 대처한다면, 반인권적 학칙이 개정되고 학생인권이 뿌리내리는 인권친화적 학교 문화가 자리 잡기까지 백 년 넘게 걸릴 것이다. 학생인권 보장을 위한 교육청의 책임과 역할을 더 이상 외면하지 않길 바란다.




* 서울시교육청(2022), 서울학생인권조례 제정 10주년 기념식 및 인권포럼 중 [인권포럼 제2섹션: 학생인권의 내일을 위한 제안] 시간에 발표한 글입니다. 


[진행자] 이윤경 (참교육학부모회 대표) 

[발제 1] 김영준 (학생인권옹호관)

 - 학생인권 실태 및 학생인권조례에 따른 학칙개정 현황 

[발제 2] 난다 (청소년인권운동연대 지음)

 - 학생인권의 실태와 학생인권실현을 위한 제안 


[토론 1] 이민철(학생인권위원회 위원장) 

[토론 2] 오은채(미림여자정보고) 

[토론 3] 조영선(영등포여고 교사)

[토론 4] 문장길(서울특별시의회 의원)

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